Il Tar conferma: sì al tirocinio telematico per gli odontoiatri stranieri

 

Il Ministero e le Università resistenti, dopo la sospensione del provvedimento da parte del Tar con ordinanza cautelare, hanno consentito l’avvio del tirocinio in modalità “telematica”, come concesso anche agli studente italiani di odontoiatria.

 

Il Tar ha quindi annullato i provvedimenti, ritenendo però inapplicabile l’istituto della cessazione della materia del contendere, in quanto l’adozione di un atto consequenziale e di adeguamento all’ordinanza cautelare, sulla base della più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, non determina la revoca del provvedimento precedentemente adottato e impugnato.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

 

(Sezione Terza Quater)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 2046 del 2021, proposto da

(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Sidoti, Giuseppe Lipari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Faberi in Roma, via Fabio Massimo n. 60;

 

 

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Università degli Studi di Roma "La Sapienza", Università degli Studi di Roma "Tor Vergata", Università degli Studi dell'Aquila non costituiti in giudizio;

 

 

del provvedimento del Ministero della Salute del 15.02.21 con cui si nega l'avvio del "tirocinio di adattamento".

 

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

 

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 luglio 2021 il dott. Dauno Trebastoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 

 

 

FATTO e DIRITTO

 

Con il ricorso in esame, è stato impugnato il provvedimento con cui il Ministero della Salute ha comunicato l’impossibilità di avviare i tirocini di adattamento, anche in modalità a distanza, per l'esercizio della professione di odontoiatra.

 

Con ordinanza n. 1800 del 19.03.2021 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare:

 

- “considerato che, a un sommario esame proprio della fase cautelare, sia la ratio che il tenore delle disposizioni invocate dal Ministero non giustificano l’interpretazione restrittiva che esso ha voluto trarne, che non consentirebbe l’effettuazione dei tirocini a distanza, mentre, al contrario, tale modalità non soltanto rispetta ma anche persegue le finalità perseguite dal legislatore”,

 

- “considerato inoltre prevalente l’interesse dei ricorrenti a non subire il pregiudizio grave e irreparabile legato al rinvio sine die della loro formazione, utile all’esercizio della professione”;

 

- “ritenuto pertanto di dover ordinare al Ministero l’avvio senza indugio di ogni attività utile a consentire ai ricorrenti, nel più breve tempo possibile, l’inizio del tirocinio a distanza”.

 

Con memoria del 05.06.2021 i ricorrenti hanno reso noto che “il Ministero della Salute ha comunicato l’intenzione, anche sulla scorta di quanto comunicato dalla Difesa erariale, di non proporre appello avverso la citata ordinanza e di dare esecuzione a quanto ordinato” da questa Sezione.

 

In particolare, un primo gruppo di ricorrenti è stato convocato il 18.05.2021 dall’Università degli Studi di L’Aquila per lo svolgimento del tirocinio di adattamento telematico, e un secondo per il 07.06.2021, presso Tor Vergata.

 

I ricorrenti hanno quindi chiesto “di voler valutare la sussistenza dei presupposti per dichiarare la cessazione della materia del contendere”.

 

Alla pubblica udienza del 20.07.2021 la causa è stata posta in decisione.

 

In realtà, nel caso in esame la cessazione della materia del contendere non può essere pronunciata, perché in generale, nel caso in cui il giudice sospenda in sede cautelare gli effetti di un provvedimento e l'Amministrazione vi si adegui, con l'adozione di un atto consequenziale al contenuto dell'ordinanza cautelare (come nel caso di specie), non si ha improcedibilità del ricorso, né cessazione della materia del contendere (se l'atto, rispettivamente, sia sfavorevole o favorevole al ricorrente), giacché l'adozione non spontanea dell'atto con cui si è data esecuzione all’ordinanza cautelare non produce la revoca del precedente provvedimento impugnato e ha una rilevanza solo provvisoria, in attesa cioè che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo. Se, invece, a seguito dell'ordinanza cautelare di sospensione, l'Amministrazione effettui una nuova valutazione e adotti un atto espressione di nuova volontà di provvedere, che costituisca cioè un nuovo giudizio, autonomo e indipendente dall'esecuzione della pronuncia cautelare, allora il ricorso nei confronti del precedente provvedimento gravato diventa improcedibile, ovvero si ha cessazione della materia del contendere laddove si tratti di un atto con contenuto del tutto satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 04/02/2021 n.1036).

 

Gli odierni ricorrenti hanno conseguito il titolo di Odontoiatra in Romania, e hanno presentato istanza per il riconoscimento del titolo in Italia.

 

Nel luglio 2020 il Ministero della Salute ha accolto l’istanza, subordinando però il riconoscimento alla frequenza di un tirocinio di adattamento di 18 mesi oppure al superamento di una prova attitudinale, a scelta dei ricorrenti.

 

I ricorrenti hanno accettato le misure compensative, e nel luglio 2020 hanno comunicato al Ministero della Salute la propria decisione di effettuare il tirocinio di adattamento in uno dei tre atenei convenzionati (attualmente: L’Aquila, Roma “La Sapienza” e Roma “Tor Vergata”).

 

In data 31.12.2020 i ricorrenti hanno inviato cinque istanze – di identico contenuto – al Ministero della Salute e ai tre Atenei, con il seguente contenuto: “Pur comprendendo le difficoltà organizzative del momento, con la presente istanza si chiede, tanto al Ministero della Salute quanto agli atenei indicati in epigrafe, ognuno in relazione alle proprie prerogative istituzionali, di adottare le opportune misure attuative e consentire quindi l’immediato avvio del tirocinio di adattamento. Infatti, considerato che gli atenei italiani hanno finora assicurato agli studenti di Odontoiatria la possibilità di frequentare i tirocini (anche in modalità “telematica”), lo stesso dovrebbe avvenire anche in relazione ai professionisti europei, non essendo giustificabile una disparità di trattamento basata sulla nazionalità del loro percorso di origine, ciò anche ai sensi dell’art. 18 del TFUE (“Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità”). Tale richiesta appare ancora più ragionevole alla luce della vaccinazione del personale in forza nei policlinici italiani avviata a fine dicembre. Di fatto, rinviando sine die l’inizio del tirocinio di adattamento, si vanifica il decreto di riconoscimento del Ministero della Salute, costringendo un professionista europeo a non potere utilizzare la qualifica conseguita in altro Paese dell’UE. Trattandosi di professionisti sanitari, l’interesse pubblico impone di non ritardare ulteriormente il loro ingresso nel mondo del lavoro, ma di trovare le opportune soluzioni per l’avvio del tirocinio, nell’ottica del principio di leale collaborazione tra cittadino e P.A”.

 

In data 15.02.2021 il Ministero della Salute riscontrava l’istanza dei ricorrenti, attribuendo la responsabilità dell’impasse al quadro normativo (che avrebbe sospeso i tirocini di adattamento ex Direttiva 2005/36/CE) e alle difficoltà organizzative degli Atenei, impossibilitati a svolgere i tirocini di adattamento, a causa dell’emergenza COVID-19.

 

In particolare, il Ministero ha rappresentato quanto segue:

 

- “l’attuale situazione di emergenza sanitaria ha fortemente compromesso e limitato tutte le attività che si svolgono in compresenza, in particolare tale situazione emergenziale ha influito sulle attività formative, tanto che il legislatore è dovuto intervenire sia con norme primarie sia con norme secondarie, sempre nell'ottica di tutela della salute dei discenti e dei docenti”;

 

- “il primo intervento legislativo, all'insorgere dell'emergenza sanitaria, è stato introdotto in tale campo specifico dall'art. 102, comma 6, del d.l. 18/2020: "Per la durata dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, qualora il riconoscimento ai sensi della Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, di una qualifica professionale per l’esercizio di una professione sanitaria di cui all'articolo 1 della legge 1° febbraio 2006 n. 43, sia subordinato allo svolgimento di una prova compensativa, la stessa può essere svolta con modalità a distanza e la prova pratica può svolgersi con le modalità di cui al punto 2 della circolare del Ministero della salute e del Ministero dell'istruzione, dell'Università e della ricerca del 30 settembre 2016. È abrogato l'articolo 29 del d.l. 2 marzo 2020 n. 9"”;

 

- “la norma limita la possibilità di svolgere le prove compensative unicamente per le professioni sanitarie di cui all'art. 1 legge 43/2006; tra queste professioni sono escluse tutte quelle che richiedono un titolo magistrale; la norma fornisce altresì indicazioni, che derogano nel periodo di vigenza del decreto legge e che consentono l'espletamento solo della prova attitudinale e non fornisce alcuna indicazione sulle modalità per l'espletamento dei tirocini, quindi si dovrebbe dedurre che le modalità ordinarie in questo periodo di emergenza sanitaria non possono essere applicate per le prove compensative che si svolgono con la modalità di tirocinio”;

 

- “la norma ha quindi il chiaro intento di consentire unicamente per tali professioni (lauree triennali) lo svolgimento della prova attitudinale a distanza secondo modalità indicate dalla norma stessa”;

 

- “la situazione emergenziale, che non è stata assolutamente risolta, ha richiesto numerosi interventi da parte della Presidenza del Consiglio, che è intervenuta con una serie di decreti, che si sono susseguiti nel tempo, recanti misure urgenti di contenimento del contagio. Attualmente è in vigore il DPCM del 15 gennaio 2021, che in particolare, all'art. 1, comma 1, lett. z), ha sospeso lo svolgimento di tutte le prove, tra cui esami di Stato e esami di abilitazione all'esercizio della professione, stabilendo un'unica eccezione per gli esami di Stato di abilitazione all'esercizio della professione di medico chirurgo e del personale della protezione civile. La norma fa quindi riferimento a categorie ben precise e non sembra suscettibile di interpretazione estensiva. Anche la presente norma fa riferimento unicamente alle prove attitudinali e nulla dice in relazione a tirocini abilitanti”;

 

- poiché i ricorrenti “hanno volontariamente scelto di effettuare la prova con la modalità del tirocinio che, se superato, ha una funzione abilitante, sembra chiaro che la sospensione prevista dal citato DPCM investa anche la professione di odontoiatra”;

 

- “l'art. 24, comma 1, del d.lgs. 206/2007 prevede che le autorità competenti (Ministero della salute) stabiliscano le procedure necessarie ad assicurare lo svolgimento dei tirocini e delle prove attitudinali, e quindi a tal uopo il Ministero, con un proprio decreto regolamentare n. 268/2010, ha dato seguito a quanto previsto dalla predetta norma di legge”;

 

- “il regolamento indica gli Enti con cui il Ministero può stipulare la convenzione e le modalità con cui svolgere le prove compensative, articolando tali modalità in tirocini o prove attitudinali”;

 

- “per ciò che riguarda l'odontoiatria il Ministero ha in essere tre convenzioni con 1'Ateneo della Sapienza, di Tor Vergata e dell'Aquila; ovviamente l'attività di tirocinio per la figura di odontoiatra è erogabile solo presso Atenei, sono quindi da escludere gli altri Enti indicati nel predetto regolamento (268/2010)”;

 

- “circa le modalità per l'espletamento delle misure compensative il Ministero ha stipulato con i tre Atenei delle convenzioni; ovviamente tra le modalità per l'esecuzione della convenzione non sono previste modalità a distanza o altre modalità che prevedano la non compresenza del tirocinante presso le strutture universitarie”;

 

- “il D.M. 31 ottobre 2008 prevede che il tirocinante paghi all'ateneo una tariffa pari a €300,00 per una sessione d'esame o per un semestre di tirocinio, ovviamente anche tale decreto non poteva tenere in considerazione l'attuale situazione emergenziale, quindi 1'Ateneo non saprebbe quale tariffa chiedere all'esaminando o al tirocinante nel caso in cui si dovesse prevedere un'attività di tirocinio da remoto, non regolata e non prevista dalla convenzione in essere”;

 

- “da ultimo non si può sottacere che nello svolgimento dell'attività universitaria vige un principio di autonomia che consente agli Atenei di regolamentare la propria attività”.

 

E il Ministero ha concluso precisando che “sembra chiaro quindi che l'attuale situazione emergenziale non consenta agli Atenei di accogliere i tirocinanti, non potendo gli stessi garantire il loro diritto alla salute vista l'alta contagiosità dovuta alla diffusione del virus COVID-19 che potrebbe mettere a repentaglio la salute dei tirocinanti stessi”.

 

I ricorrenti hanno precisato che “con il presente ricorso si introducono tre distinte azioni processuali, strettamente connesse tra di loro, pertanto ammissibili in questa sede ex art. 32, comma 1, c.p.a. (“è sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale”)”.

 

In particolare:

 

- “una prima azione di “annullamento” (art. 29 c.p.a.) avverso il provvedimento del Ministero della Salute del 15.02.21 che nega l’avvio del tirocinio e verso altri atti, meglio indicati in epigrafe”;

 

- “una seconda azione di “condanna” (art. 30 c.p.a.) alla predisposizione delle misure organizzative per consentire l’avvio del tirocinio di adattamento, nonché al risarcimento del “danno da ritardo””;

 

- “una terza azione avverso il “silenzio” (art. 31 c.p.a.), limitatamente ai due Atenei romani (che non hanno riscontrato l’istanza inviata dai ricorrenti il 31.12.20)”.

 

Innanzitutto, i ricorrenti fanno valere la “violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 10, lett. u) e z) del dpcm 14 gennaio 2021”.

 

In effetti, i ricorrenti hanno ragione a sostenere che la citata disposizione sia stata erroneamente invocata dal Ministero.

 

Infatti, la lett. z) del citato comma 10 prevede che “è sospeso lo svolgimento delle prove preselettive e scritte delle procedure concorsuali pubbliche e private e di quelle di abilitazione all'esercizio delle professioni, a esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati sia effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero in modalità telematica, nonché ad esclusione dei concorsi per il personale del servizio sanitario nazionale, ivi compresi, ove richiesti, gli esami di Stato e di abilitazione all'esercizio della professione di medico chirurgo e di quelli per il personale della protezione civile…”.

 

Nel provvedimento impugnato, il Ministero ha affermato che poiché, se superato, il tirocinio compensativo “ha una funzione abilitante”, allora “la sospensione prevista dal citato DPCM investe anche la professione di odontoiatra”.

 

Ma la tesi è smentita dal tenore testuale della disposizione, la quale fa riferimento solo alle “prove”, cioè ai veri e propri esami, “di abilitazione all'esercizio delle professioni”, mentre il fatto che il tirocinio de quo abbia, di fatto, un valore abilitante, non consente di equipararlo a una vera e propria prova di esame di abilitazione in senso stretto, perché trattasi di misura compensativa che si concretizza nella effettuazione di un tirocinio, alternativo al superamento di una prova attitudinale.

 

E proprio per il tirocinio può ben trovare applicazione, come sostenuto dai ricorrenti, la lett. u) del medesimo comma 1 citato, ai sensi del quale “le università…predispongono, in base all'andamento del quadro epidemiologico, piani di organizzazione della didattica e delle attività curriculari, da svolgersi a distanza o in presenza, che tengono conto delle esigenze formative e dell'evoluzione del quadro pandemico territoriale e delle corrispondenti esigenze di sicurezza sanitaria nel rispetto delle linee guida del Ministero dell'università e della ricerca, di cui all'allegato 18, nonché sulla base del protocollo per la gestione di casi confermati e sospetti di COVID-19, di cui all'allegato 22”.

 

Ciò perché il suddetto tirocinio può ben essere riconducibile alle attività “didattiche” e “curriculari”.

 

E come ammesso dallo stesso Ministero nel provvedimento impugnato, la norma citata “fa riferimento unicamente alle prove attitudinali e nulla dice in relazione a tirocini abilitanti”.

 

D’altra parte, come documentato dai ricorrenti, Università come quella de L’Aquila hanno reso noto che “i tirocini curriculari potranno essere svolti a distanza”.

 

I ricorrenti hanno anche affermato, non contestati sul punto, che “tutti” i loro colleghi “laureatisi in Romania hanno frequentato (o continuano a frequentare) il tirocinio a distanza. A titolo di esempio si citano i seguenti casi: Gaetano Rispoli, Carmelo Alfonsetti, Luigi Scelsa e Carmelo Vitale (L’Aquila); Domenico Lullo e Giovanni Valente (Università “Tor Vergata”); Federico Palmieri, Alessandro Paron, Marta Costanzo, Salvatore Buoanno e Mirco Romanelli”.

 

Circostanza, questa, che concretizza anche il lamentato “eccesso di potere per disparità di trattamento”.

 

Fondato risulta anche il motivo con cui si lamenta “eccesso di potere per incompetenza e difetto di istruttoria”, perché se da una parte il Ministero precisa che “nello svolgimento dell’attività universitaria vige un principio di autonomia che consente agli atenei di regolamentare la propria attività”, dall’altra afferma però, sostituendosi quindi a essi, che “sembra chiaro che l’attuale situazione emergenziale non consenta agli atenei di accogliere i tirocinanti non potendo gli stessi garantire il loro diritto alla salute”.

 

Pertanto, assorbite censure non esaminate, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

 

Per quanto riguarda l’azione sul silenzio esperita nei confronti delle Università di Roma La Sapienza e Tor Vergata, poiché l’art. 31 del cpa prevede, al comma 3, che il giudice può pronunciarsi anche “sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio”, “quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”, il Collegio ritiene di dover condannare le citate Università, come chiesto dai ricorrenti, all’emanazione, entro 15 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, di un provvedimento espresso volto ad adottare le opportune misure attuative, e consentire quindi l’immediato avvio del tirocinio di adattamento.

 

Per quanto riguarda la richiesta di risarcimento del danno, i ricorrenti non hanno in nessun modo dimostrato di aver subito un danno, anche tenuto conto dell’avvenuto accoglimento dell’istanza cautelare, per cui va rigettata.

 

Le spese tra ricorrente e Ministero seguono la soccombenza, e vengono liquidate in dispositivo, mentre con le Università possono essere compensate, visto che non sono contestati loro provvedimenti.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Terza Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato, e ordina alle Amministrazioni intimate, per le rispettive competenze, l’emanazione di un provvedimento espresso volto ad adottare le opportune misure attuative, e consentire quindi il tirocinio di adattamento.

 

Condanna il Ministero intimato al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 2.500,00, oltre accessori, e al rimborso del contributo unificato.

 

Spese compensate tra ricorrente e Università.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

 

Riccardo Savoia, Presidente

 

Dauno Trebastoni, Consigliere, Estensore

 

Francesca Ferrazzoli, Referendario

 

 

  

                    L'ESTENSORE                                                                                                                                                                                                                                                                                                IL PRESIDENTE

 

                 Dauno Trebastoni                                                                                                                                                                                                                                                                                                Riccardo Savoia

 

                                                                         IL SEGRETARIO